教改实践 吴霓等：激发公办学校办学活力的制度变革——基于成都市武侯区赋权学校制度供给改革的实践研究

  中国教科院在全国建有若干教育综合改革实验区和实验学校。“教改实践”专栏旨在传播区域教育改革发展的最新动态和先进经验，研究教育热点难点问题的解决举措，探索构建中国特色高质量教育体系的思路和路径，促进教育理论与实践深度融合。

  随着我国城镇化、现代化进程加快，区域教育治理面临更为复杂的局面：在教育外部，教育服务需求急剧增长，人民群众对公平、优质、多样化教育的期盼更加强烈，优质教育资源短缺成为突出矛盾。在教育内部，公办中小学优秀校长、教师流失，教师职业倦怠深度蔓延，检查评比和“进校园”等非教学事务负担过重，学校自主办学活力不足，区域教育优质均衡发展缺乏可持续内生动力。这些在全国都会存在的问题，也是武侯教育发展面临的难题，政府、学校权责边界模糊，政府权力独大是重要的深层次原因，严重削弱了学校主体地位和各方教育活力。在此背景下孕育而生的“两自一包”改革 ，正是对区县一级政府如何通过学校管理体制变革，激发学校办学活力，提高教育质量的探索与回答。具体而言，主要解决三个层面的问题。

  第一，在区域层面，如何理顺政校关系、有效推进减政放权，落实学校办学自主权，激发学校办学活力？

  第二，在学校层面，如何确保学校的办学自主权“接得住”“用得好”？如何构建现代治理结构？如何建立完善科学规范、有效运行的决策、教育教学、人事、分配、评价激励、后勤保障等全方位的学校内部管理制度？

  第三，在教师层面，如何构建能进能出、能上能下，更加公平而富有效率的教师管理制度和职业发展阶梯？如何取消编制、打破身份管理，实行岗位管理和多劳多得的分配制度？如何创建一个激励教师想干事、能干事、干成事的制度环境？

  武侯“两自一包”改革，自2014年至今历时七年，经历了先行先试、全面推广、深化探索三个阶段，实现了从制度条文到制度化实践的蜕变，建立完善了一套以自主办学和共同治理为鲜明特征的学校管理制度体系。

  这一阶段从2014年6月至2016年2月。2014年7月，武侯区政府将一所占地70亩、设计规模48个班的新建学校交付区教育局。面对区域教育发展遇到的一系列问题，区委区政府下决心“动真格”，在这所新建的四川大学附属中学西区学校进行改革：政府简政放权，学校自主办学，取消教师编制，学校自主面向社会公开招聘教师，实行岗位聘用和劳动合同管理，探索一条变革学校管理体制，“办一所、亮一所”高水平质量的发展新路。“两自一包”改革由此发端。区域先后成为四川省教育综合改革首批试点区，中国教育科学研究院合作共建教育综合改革实验区。2015年11月23日，武侯区教育综合改革迎来第一次大考，四川省教育综合改革试点工作推进会在四川大学附属中学西区学校隆重举行，学校办学模式、管理制度、师生风貌带给与会者强烈冲击，省教育厅副厅长给予高度评价：“武侯区政府简政放权，学校充分运用办学自主权，在管理和教育教学上大胆创新，切实考虑教师工资待遇和职业发展，民主决策、科学管理、精心育人、高品质办学，朝着现代学校制度改革迈出了坚实的一步。”一所新制度、新模式、新优质的“梦之校”浮出水面。

  这个阶段从2016年3月至2018年1月。有三个标志性事件：一是2016年3月，武侯区教育局局长负责的课题《区域教育赋权学校的制度供给改革》立项为教育部2016年重点课题，“两自一包”科学改革、依法改革进入新阶段；二是在四川大学附属中学西区学校试点推行的制度被命名为“两自一包”，改革经验上升为区域教育管理制度。2016年8月，区委区政府正式出台《成都市武侯区在新建公办中小学（幼儿园）推行“两自一包”学校管理体制改革的实施方案（试行）》文件。由此，又有23所新建公办中小学幼儿园进入“两自一包”改革序列；三是2016年9月，成都市编办、人社局、财政局、教育局联合发文，在全市新建公办学校推广“两自一包”改革经验。

  通过理论研究和实践探索，逐渐形成了由2项核心制度、9项实施办法和5项配套政策组成的“两自一包”学校管理制度体系。相继进入的24所改革学校在“两自一包”框架下进行了“一校一策”多样化探索，涌现出“小初高贯通培养小语种特长生”、“多元智能评价与课程开发促进学生全面而有个性发展”、“三标流程管理促进教师专业发展”等一大批特色鲜明的“家门口的好学校”，“两自一包”改革激发学校办学活力的作用进一步得到证明。

  这个阶段从2018 年2月至 今。以2018年 2月武侯区委区府出台的《成都市武侯区在现有公办学校深化“两自一包”管理体制改革试点的实施方案》文件为标志。经过教职工民意测验、思想动员、学校申请、法律风险评估、教育局批准，13所现有公办学校进入“两自一包”改革序列，探索出“老校老人”加入“两自一包”改革的新办法，这一制度创新极大减小了在传统公办学校推行“两自一包”改革的阻力，改革范围逐步扩大。同时，对“两自一包”制度的系统集成性、内部协调性、运行流畅性作出全面改进，制度体系更成熟定型。实践和研究证明，“两自一包”改革为公办学校高水平质量的发展开辟了一条新的道路（表1） 。

  随着我们国家的经济社会持续健康发展，基础教育管理体制逐步形成“分级管理，以县为主”的格局。基础教育事业持续不断的发展促使政府责任日益增加，政府的教育管理权力也在无限扩张，行政体系官僚化、学校办学自主权削弱等弊端随之而来。因此，以简政放权，转变政府职能，建立现代学校制度为重点，推进教育管理权力重心下移，合理配置政府管理权和学校办学权，成为中国教育管理体制改革的鲜明主线。

  “两自一包”是改革学校管理制度的区域创新实践，即教师自聘、管理自主，经费包干。其本质是区县政府在我国深化教育领域综合改革大背景下，以我国教育法律和法规为基本框架，通过新的制度安排理顺政校关系，厘清权责边界，向学校下放人权、财权、事权，构建具有自主办学、共同治理鲜明特征的学校管理体制，激发学校办学活力。“两自一包”改革与“建设现代学校制度”“推进教育管办评分离”等政策有着高度一致的意图指向和行动内涵，它们之间的不同之处在于：“两自一包”改革是基层的制度创新实践，是对国家“现代学校制度”顶层设计的具体落实，是“推进教育管办评分离”的路径选择，深入推动管办评分离和完善学校治理结构是教育治理体系建设的重要内容。

  “两自一包”学校管理体制得以有效实现，重要的内在逻辑包括权力重构逻辑、学校自主逻辑、教育善治逻辑。

  政府为何向学校放权？是“真放权”还是“假放权”？何以保证学校办学自主权落地见效？归根到底是权力何以重构的问题。

  以权力换制度红利。武侯区政府实施“两自一包”改革是对政治收益最大化的追求，办人民满意的教育就是政府的最大政治收益。武侯区政府自我革命、自我约束权力扩张，换来的是教育优质公平促进了社会安定和谐，管理科学精简换来的是人才、知识、资金等资源要素活力充分迸发，促进了教育教学活动专业化、精细化，教育品质得到明显提升。

  制度红利的实现源于焕然一新的主体间行为。提升教育品质的重点是扩大校长、教师的“行为选择集”，他们实际能够为工作付出多少、怎么工作以及怎么学习和学习什么知识技术，主要受到自身能力、偏好、技术和制度四个因素影响。与原有制度体系下的学校“行为选择集”相比（表2），“两自一包”使学校从教育局附属部门回归独立办学主体，改变了政府与学校之间的“命令#服从”关系，自主发展、自我约束的意识和能力极大增强。

  资源合理配置支持放权落到实处。权力意味着对相关资源的控制。权力的高度集中必然带来资源的高度控制。校长为了“拼资源”而被寻租关系“潜规则”，资源分配权成为维持不平等政校关系的砝码，滋生权力异化和腐败。政府向学校“真放权”，就必须下放资源支配权，才能构建“放管服”新型政校关系，为学校自主发展提供充分保障。

  自主办学的实质是在法定约束条件下，学校自主管理、自主发展、自我约束，最大限度实现育人目标和学校生存发展目标。“法定约束条件”最重要的包含四个方面：一是明确政府和学校之间权责边界，构建起学校自主办学的法定制度框架；二是坚持学校党组织领导的校长负责制。校长负责制是国家法定的学校领导体制，应支持和鼓励教育家办学；三是民主管理，这是学校法定管理方式。改革学校充分保障教职工依法享有知情权、监督权、管理参与权，彰显出对教师劳动专业属性的自觉认识和赋权教职工的理性选择；四是社会参与。学校具有服务属性已被大多数人认同。学校的育人活动，已经不能停留在按照学校的“图纸”“加工”学生的水平上，而应该给与学生和家庭的教育需求更多回应。“两自一包”改革为学生、家长乃至社区参与学校管理和教育教学活动留出充足空间，将学生和家长平等参与、质询问责的权利主动纳入了学校自主管理制度框架，促进“学校-家长-社区”形成更加紧密的育人伙伴关系。

  那么，区域教育治理是不是“一放就灵”呢？在武侯区的改革中，遵循“放管结合”这一基本实践理性，探索出区域教育“善 治”之 道。即，一方面 促进政府、学校、社会共治，把该放的权力放到位，真正将政府的双手解放 出来，从“划桨人”变为“掌舵人”；另一方面强化政府作为治理“首席”的意识，落实“元治理”责任，抓大放小，综合运用规划、拨款、信息服务等多种方式引领和推动区域教育改革发展，武侯区的实践证明了教育善治的实践逻辑：教育是社会治理的重要组成部分，其善治必然需要政府、学校、社会三方各司其职、紧密合作 。没有学校和社会教育力量的充分的发挥，只是政府一方唱独角戏，不可能达到教育和谐、人心和谐、社会和谐的发展目 标。由于政府拥有的资源和强制性权力，处于治理结构的首位，因此，教育 善治依赖于“元治”框架下的“共治”（图1）。

  “两自一包”改革制度设计全系统、全方位构建了由核心制度、实施办法和配套政策有机整体，各部分之间相互呼应、整体运行，保证“两自一包”改革制度设计有效落地（图2）。

  核心制度是指以权力重构为关键突破的制度安排，其基本功能在于界定政府和学校之间的权责，建构政府放管结合、学校自主办学的基本制度框架。在“两自一包”改革的具体实践中，区政府和教育主管部门向学校下放人权、事权、财权，建立了学校自主管理、自聘教师、经费包干为主要内容的核心制度。

  实行学校“管理自主”。政府向学校下放发展规划、教育教学管理、课程设置、教师聘任、干部管理、经费支配等权力，政府职能 转 换 到 统 筹 规 划、政策引导和监督管理上。教育局选派含校长在内的3-6名党员骨干教师组成核心团队筹建改革学校，发挥党组织政治核心作用。学校按照决策、执行、监督分离原则，加强党组织全面领导、实行校长负责制，建立校务委员会，充分的发挥教代会、学术委员会、家委会的作用，各司其职、共同治理。建立以育人为根本，教学为中心的学校运行机制，重组办公室、教导处、科研处、德育处、后勤处、大队部、团委等众多管理部门，构建“一学部三中心”的运行模式，即，年级组作为学部全权负责和组织实施教育教学活动、教师聘用。成立学生发展中心、教师发展中心、课程教学中心，为学部提供服务和专业支撑。传统科层式、长链条管理转变为扁平化、项目制管理和分布式领导，权力和资源重心下沉到教学一线。

  实行学校“教师自聘”，学校自主招聘教师，核心团队之外教职工不再进入编制管理，区教育局核定学校的教师规模控制数，学校依据规模控制数面向社会公开招聘教师，实行岗位聘用、竞聘上岗、合同管理。招聘过程公开透明，即，公布招聘信息、接受报名、资格审核检查、笔试面试体检、岗位聘用、签订劳动合同。招聘过程专业严谨，由校长牵头、各部门共同考察。推行岗位聘用方案，各岗位人员经过自愿申报、公开述职、民主测评等环节竞聘上岗，学校按照岗位聘用方案选用和管理，实现教师由身份管理向岗位管理转变。实行合同管理。建立教师聘用“长期合同”和“短期合同”的制度，对首次聘用教师，签订1年“短期合同”。短期合同期满，经考核合格再签订3至6年“长期合同”。建立“约谈提醒、帮扶整改、依法退出”机制 。及时作出调整不胜任教学岗位要求的教师，对违法违纪的教师实行“一票否决”，直接解除劳动合同。保障教师待遇。严格依法保障教师权益，教师的工资、“五险一金”和特殊津补贴均由财政全额保障。改革学校自主制定《岗位工资管理分配方案》，体现“按劳分配、按岗取酬、绩优酬高”分配原则。对待“老校老人”实行“身份锁定”，将“老校老人”的编制身份和待遇锁定在档案中，在受聘改革学校期间按照“两自一包”制度来管理，退休之后恢复编制身份。

  实行学校“经费包干”，政府向学校下放资金管理、支配权。实行经费分类管理，学校日常经费由生均公用经费总额和教师人员经费组成。参照公办同类学校日常经费实际支出总额的平均值进行测算，分年度一次性打包划拨学校，由学校自主管理使用。学校大型设施设备、基建维修纳入项目经费，根据学校实 际需要另行申请拨款，不计入包干经费。学校推行“全员预算”，预算细化落实到部门和教师，由下至上提出预算申请，报学校财经小组审核、教代会通过后执行，保障教职员工全程参与包干经费管理使用。实行项目管理，学校面向全体教师发布工作项目包，公开征集执行团队，项目组全权管理使用项目经费，项目完成情况纳入绩效考核奖励。严格公开和审计。学校对经费使用情况做到月公示、季汇报、年审计，保障经费使用公开、透明、高效。

  实施办法的实质是核心制度的执行方式。创新实施办法是构建新型政校关系下的具体行为方式（表3） 。

  通过对“两自一包”改革的深入研究发现，政府向学校赋权，受到现有制度体系、惯性思维方法和行为模式等多方面束缚 ，制度的实际操作遇到许多“技术难题”。

  配套政策是为优化核心制度实施环境提供的制度安排。“两自一包”改革实践以制度理论为指导，注重了新制度的建立和维持，以问题为导向，持续发力破除体制机制障碍，不断改善新制度的生长土壤，取得了制度相互协调、有序运行的整体效益（表5） 。

  制度内在结构有三个要素：法令规章、规范、文化认知 。制度变革和建构有三个层面：一是形成法规条文和社会约定俗成的行为准则；二是重建社会关系，协调各方利益；三是在文化认知层面构建各方共同接纳的制度意义。制度改革不仅要“入耳”，还需要“入心、入脑”。“两自一包”改革设计、实践了“认知支持”“供给主导”“共同治理”“全员动员”等四种模式（图3）。

  认知支持模式，制度主体面临的问题驱使其获取新知识新技术以改进自身有限理性，提高制度创造新兴事物的能力。竞争迫使组织持续不断地在发展技术和知识方面做投资以求生存，这将渐进地改变我们的制度。“两自一包”改革通过课题研究发展制度知识，完善制度知识增强改革决策和制度创造新兴事物的能力，构建了制度供给的“认知支持”模式（图4）。

  供给主导模式，利益调整是制度改革的关键。制度改革面临的最大阻力来自利益分配调整和关系重构，不可控的利益博弈将提高改革的“摩擦成本”，致使政府决策者放弃改革。“两自一包”改革的第一行动集团对改革全局做出理性判断，主动通过制度供给平衡各方利益需求，以制度供给主导 改革方向、进程。

  共同治理模式，制度改革也依赖制度执行方式。“两自一包”的推进通过让 教师以主人翁身份参与到制度执行和完善中来，找到了协调关系的有效途径，从制度设计上确立了教师参与制度执行的法定权利（图5）。在具体管理方式上，学校广泛实行扁平化管理和分布式领导，坚持共同治理模式，让政府的改革政策在学校顺利落地。

  全员动员模式，制度改革受到利益的驱动，也受到价值和文化信念的驱动 。通过大规模的社会学习和实验，是建构、传播和共享制度意义的重要方法。争取成为高层权力认定的改革实验区是基层制度创新的重要策 略，“两自一包”改革通过两个实验区的建设，完成对全区相关利益主体的动员、唤起（图6）。也代表着拿到了权力高层颁发的“许可证”，有了实施全员思想动员和改革实践操练的实验田。

  通过不断总结提炼，逐步形成了充满了许多活力、深入人心的制度改革价值意义体系（图7）。这些话语成为制度的思想标志和意义符号，并成为制度的非正式规则，在改革中发挥着十分重要的“粘合剂”和“润滑剂”的作用。

  制度的有效性，主要体现在三个方面：一是制度创立之后能否维持、扩散；二是制度执行的成本是否低于原有制度；三是制度是否发挥出更强的约束、激励功能。本成果的应用效果大多数表现在制度推广应用、社会认同、学校和区域教育管理的改善三个维度。

  从2014年开始，经过7年时间，“两自一包”改革学校在区内从1所改革试点学校推广到65所学校，占全区公办学校总数的60%，占全区2014年后新建38所公办学校的100%（图8）。截止2020年12月，在全国“两自一包”改革学校达到231所，分布在广州荔湾区、哈尔滨道里区等10个省市。

  改革七年来，《成都日报》《四川日报》《中国教育报》《光明日报》、中国教育网、人民网等10余家主流媒体跟踪深度报道。2016年被评为影响成都市教育十件大事。2017年入选四川省全面深化改革.周年典型案例。同年入选第五届全国教育改革创新典型案例。2018年入选教育部“十八大以来教育综合改革典型案例”。多次上报中央办公厅、国家教育体改办、省委办公厅专报刊发改革经验。

  改革受到国家省市领导的多次肯定。2018年11月，省委书记彭清华在全省教育大会上高度肯定“两自一包”改革是体制机制改革卓有成效的举措，具有一定推广价值。2018年12月15日，孙春兰副总理在《四川信息专报》上作出批示：“四川‘两自一包’的经验，可进一步研究并总结其经验，关键是扩大学校办学自主权后解决的办法多了，办学活力提高了。”

  通过实施“两自一包”学校管理制度改革，区域教育发展制度环境更优化，突破教师编制的束缚，教师数量缺口得到极大缓解，全区学前教育学位数增长122%，义务教育学位数增长70%，群众读书难问题基本得到解决。武侯区教育现代化发展水平目标达成度连续3年增长，2018、2019、2020连续三年位居全市第一。高考一本率逐年提高，2021年全区高中一本率达到65%以上。义务教育质量进入全市先进行列，一次性合格率、全科合格率2018-2021连续四年全市第一。区域教育环境全市排名第一。

  研究人员于2020年进行大范围的比较调查研究。从职业倦怠、薪酬制度、激励机制、专业成长、学校氛围等5个维度进行问卷调查。调查样本为区内23所改革学校1091名干部教师，11所非改革学校533名干部教师，成都市其他区县8所非改革学校888名干部教师，其中来自主城区5所、近郊3所。调查工具为根据里克特五点量表设计的《成都市教师职业倾向问卷调查表》，调查在“问卷星”网络站点平台上实施。调查的最终结果表明，“两自一包”具有非常明显的制度优势。

  “两自一包”改革是在深化教育领域综合改革背景下应运而生的基层创新，在简政放权、教师编制、教师激励、校长管理、学校评价等多方面、整体性取得实质性突破，构建了权责明确、“放管服”有机协调的新型政校关系，以共同治理为鲜明特征的现代治理结构，以育人为根本、教学为中心的扁平化高效管理制度，是基于国家现代学校制度建设和教育管理体制改革的政策框架、顶层设计，以破解区域教育现代化发展难题，激发学校办学活力，提高教育质量，办人民满意教育为目的的创新实践。是全国区域大规模教育综合改革探索的成功案例和代表性成果，为改革深化的持续探索提供了完整的经验。

  作者 吴霓（中国教科院教育发展与改革研究所所长，研究员）；汪翼（成都市武侯区教育科学发展研究院副院长）；杨庆文（成都市武侯区教育科学发展研究院教研员）