已经有了“三桶油”为什么还要成立国家

  对于油气尤其是天然气产业来说,管网起着很重要的作用,可以说“管网决定市场范围、管网决定发展空间”。因此,组建国家管网公司将是近年来天然气体制改革中最为重大和根本性的改革措施之一,势必对中国天然气市场带来深远的影响。

  与此同时,天然气管网建设也进入了一个加快速度进行发展的阶段。截至2018年底,中国建成运行的长输天然气管线万公里,已初步建成以陕京一线、陕京二线、陕京三线、西气东输一线、西气东输二线、西气东输三线、川气东送等为主干线,以冀宁线、淮武线、兰银线、中贵线等为联络线的国家主干管网,干线亿立方米/年。

  一是采取自建自管模式。中国天然气管网大型干线和支干线工程主要由三大国有石油公司投资建设,区域内支线主要由三大石油公司和地方资本投资建设。各投资主体以市场为导向,按线建设管道,自行管理运营。受管网发达程度影响,在管网具体管理模式上不一样,存在“一线一管”、“一区一管”或多主体共存的“一区多管”。

  二是实行运输加销售的一体化运营,一家独大。管网与相应气源对应,管网运营企业作为石油企业的下属公司,运销一体化,纯管网运输企业和运输量较少,拥有对下游市场的供气垄断权。由于中石油拥有超过76%的国家级干支线输气管网,导致中石油占据绝大部分市场占有率,一家独大。

  一是制约其它主体进行管网投资。由于目前中国天然气产业的主要运行方式是运营商集生产、运输和销售于一体,三家国家石油公司控制了98%的上游气源供应。而长输管网建设审批必须落实气源和市场,上游垄断在管网投资方面形成了难以逾越的门槛,制约其他主体进行长输管网投资。

  二是自建自管导致的各自为政问题很明显。突出表现在:各自为政导致相互连通程度不够,缺乏统一调控机制导致协同难度大,缺乏统一整体规划导致重复建设,资源“南来北往”致使管网运行效率低下,统一监管难度大导致执行力低,难以实现管网开放和公平竞争,最后导致输配环节层级多,终端价格高等。

  目前天然气上游勘探开采区块以及中游管网设施基本上被国内少数几大油气企业拥有,别的企业很难进入,生产主体相对单一,导致国内天然气产量增速远远低于消费增速。进口管道气和液化天然气(LNG)也受到现有管网、接收站等基础设施的制约,资源供应增量难以大幅度提高。

  成立国家管网公司,实行运销分离,公平开放,不仅仅可以让现有国有油气企业的资本支出更集中在勘探及提升产量上,还能够让更多的市场主体进入上游勘探开发,或者利用现有管网、接收站等进口LNG甚至管道气,使得国内供应主体更加多元化,提升天然气供应能力。

  横向上看,中国建成运行的长输天然气干线米/平方公里,分别相当于美国、法国、德国的1/8、1/9和1/10。纵向上看,2015-2018年间中国天然气管网里程年均增速为5.9%,与“十三五”规划年均增速10.2%的目标尚有一定差距。

  尽管管网投资建设不足已阻碍了天然气生产供应,但非公有制企业仍难以进入,致使天然气管网投资建设的巨大潜力难以释放,不仅管网建设规模、速度跟不上现实需求,管网投资建设的效率和效益也有待大大提高。

  由于不同的管线由不同的企业投资建设,建成后的管网基本相互独立运营,导致长输管网之间、长输管网与省管网之间、沿海LNG接收站之间相互连通程度较低,区域气源“孤岛”或LNG孤站多处存在,具备相互连通功能的枢纽站和双向输气功能的管网较少,管网压力不匹配,富余气源和LNG接收站不能有效利用。且由于上游气源商相对独立,企业仅从自身需求的角度规划和建设管网,导致管网重复规划或建设现象相对普遍。

  国家管网公司的成立能够从全局层面考虑气源潜力和市场分布,便于统一科学规划管网干支线管径、壁厚压力和路由走向,以及分段分期建设规划,减少重复建设投资和无序竞争,避免浪费宝贵的土地资源和资金。且更有助于减少管网运输层级,真正的完成“全国一张网”,避免或减少通过不同管道代输出现价格叠加和加价过高的现象,真正降低管道运输价格水平。

  中国自2005年开始启动了天然气价格的市场化改革,通过出台一系列政策指引天然气定价逐步迈向市场化。2012年确定了“放开两头、管住中间”的天然气价格改革目标,并加大了市场化改革步伐。但由于管网设施公平开放效果并不理想,导致新进入上游气源行业并通过管道供气的企业屈指可数,下游也尚未形成有效、充分竞争的市场氛围。

  现有油气企业由于管网被剥离,在市场上垄断力和话语权得到某些特定的程度的削弱,客观上提升了其它市场主体公平竞争的能力,市场之间的竞争将更激烈。这就为“放开两头”打下了良好基础,将有利于推进天然气价格市场化改革。

  尤其在价格机制上。中国天然气价格采取的是“分级、分段”管理方式,中心城市门站批发价由国务院价格主管部门或省级价格主管部门规定;地方配送公司的终端零售价格由地方价格主管部门按成本加成原则制定。

  门站价是将气源出厂价与长输管网管输价捆绑在一起测算的,实行“基准价+浮动幅度”,其实就是一种政府管控与市场调节相结合的价格管理方式,其中基准价采取与油价挂钩方式。目前已经实行并测算的长输管网管输价格是作为上游供气公司的内部结算价格,是不与下游买方发生直接联系的。

  按照“管住中间,放开两头”的总体改革思路,天然气的出厂价格或者市场行情报价应由市场决定。管网企业成立后,长输管网管输价格可以从门站价中剥离出来,且直接面对下游用气方,为放开气源价奠定基础。

  此外,按照目前的管输价格管理办法测算管输价,在国家管网公司成立初期,市场供应格局没有很大的变化是适当的。但随着天然气供应格局的变化和供应主体的增多,通过“准许成本+合理收益”原则核定管输价的方法可能就要进行适当调整,应采用国际通用的“两部制”,按照“使用费”和“容量费”分别计取,这种定价方法有利于提高管输效率。